viernes, 24 de mayo de 2013

Código Orgánico de Planificación de Finanzas Públicas.

Estimados Compañeros, pongo a disposición el Código Orgánico de planificacion de Finanzas Públicas, y un breve análisis del mismo. 


http://documentacion.asambleanacional.gov.ec/alfresco/d/d/workspace/SpacesStore/8e4bf9c1-f1c7-429d-be70-91290d896504/C%C3%B3digo%20de%20Planificaci%C3%B3n%20y%20Finanzas%20P%C3%BAblicas

Resumen y Análisis del Código.

El proyecto tal y como está presentado reafirma y aumenta el rol que el actual Gobierno le atribuye al Estado sobre la economía. Esto se contradice con los conceptos de descentralización y autonomía que son expuestos dentro del mismo código, como también en otros como el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD). Asimismo, el concepto de sostenibilidad y transparencia fiscal podría quedar solamente como enunciados.  

1. De la sujeción a la planificación y la sostenibilidad fiscal  
Se establece que el presupuesto debe estar sujeto al cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo (PND)
La razón está en que el Plan Nacional de Desarrollo es realizado bajo un esquema que busca satisfacer lo que el actual Gobierno ha denominado “derechos que el Estado debe garantizar”. Esto es educación, salud, agua, alimentación, vivienda digna, hábitat,  trabajo y cultura. Probablemente el presupuesto tendrá que enfrentar grandes déficits, lo que lo encaminaría a un mayor endeudamiento.
La sujeción obligatoria del presupuesto a la planificación central, entonces, estaría llevando a la economía del país hacia la una desestabilización fiscal que al final obstruye la vía hacia el desarrollo.
Pareciera que los artículos 280 y 293 de la Constitución son suficientes.    

2. Sobre la Regla Fiscal  
La Regla Fiscal es un instrumento que se utiliza para mantener la disciplina fiscal y estabilidad macroeconómica. A través de una Regla Fiscal eficiente, se puede limitar a las autoridades a cargo y así obtener un manejo sostenible de las finanzas públicas. De este modo, se podría asegurar un nivel de deuda sostenible a mediano plazo, facilitar el manejo contra-cíclico de la política fiscal, facilitar la coordinación en el manejo de la política económica, entre otras cosas. Además, se mejora la imagen política y financiera del país y se gana confianza en los mercados, lo cual en conjunto se verá reflejado en el bienestar general de la población.  
Contrario a esto, el artículo 90 del código establece como única Regla Fiscal que “(…) los egresos permanentes se financiarán única y exclusivamente con ingresos permanentes”. El problema que presenta esta regla es que no es aplicable para la consecución de ninguno de los puntos antes expuestos. No ayuda a un adecuado manejo del endeudamiento. Al  no esclarecer ni limitar el uso de los recursos, el déficit es inminente, y por lo tanto el manejo de la deuda. No ayuda al manejo contra-cíclico de la economía, es decir, promover el ahorro en tiempos de auge y el “desahorro” en épocas recesivas. Al contrario, esta regla presenta grandes riesgos de inestabilidad fiscal, manejo irresponsable de los recursos, y un sistema insostenible en el tiempo. Todo esto, debido a la discrecionalidad que esta regla introduce en su aplicación al no especificarse cuales rubros se incluyen en la categoría de permanentes.  
Se propone establecer una Regla Fiscal clara que limite el gasto gubernamental y las capacidades de las autoridades para el manejo de los recursos. Además, que presente consistencia entre la evolución del gasto conforme a los ingresos. La condición de que sea contra-cíclica es necesaria, puesto que el ahorro es indispensable para el desarrollo y crecimiento de los países. Sin ahorro no se puede garantizar bienestar en épocas de recesión, y más importante, sin ahorro no puede haber inversión. Sin embargo, es preciso mencionar que en el año 2008 la Asamblea Nacional Constituyente promulgó de Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal con la cual se eliminaba la anterior regla fiscal que establecía:  
1) El gasto primario del Gobierno Central, entendido como el gasto total excluidas las asignaciones destinadas al pago de intereses de la deuda pública interna y externa, no se incrementará anualmente en más de 3.5 por ciento en términos reales determinados considerando el deflactor implícito del Producto interno Bruto
2) El déficit resultante de los ingresos totales, menos los ingresos por exportaciones petroleras y menos los gastos totales, se reducirá anualmente en 0.2 por ciento del PIB hasta llegar a cero. 
Esta regla contribuía a que el presupuesto del Gobierno pierda gradualmente la dependencia de los ingresos petroleros y al mismo tiempo el que disminuya el tamaño del Estado en la economía. Sin embargo la eliminación de esta regla y de la existencia de los Fondos Petroleros contribuyeron a que por el contrario las finanzas públicas se vuelvan cada vez más dependientes de los ingresos petroleros y el Estado expanda su presencia en la economía.  
Sin embargo, la sola existencia de las reglas no garantiza su cumplimiento por parte del Ejecutivo, dada la actual injerencia de este en los distintos órganos de control y planificación. Para esto haría falta una correcta fiscalización por parte de la Asamblea Nacional al momento de tratar la aprobación del Presupuesto de todo el Sector Público No Financiero, sin descartar la elevación de la regla fiscal a nivel constitucional.    

3. Sobre el límite de endeudamiento  
No existe una regla clara que establezca cuánto debe ser el endeudamiento de los países. No obstante, sí hay pautas que es necesario sean tomadas en cuenta al momento de establecer dicho límite. A nivel internacional hay mucha disparidad en cuanto a las deudas de los países en relación a la producción. Chile, por ejemplo, tiene una relación deuda/PIB del 42.8%; Estados Unidos, del 54%; Perú, 24%; Singapur, 95%; y así hay países con muy altos y bajos niveles de endeudamiento. Todo depende de la situación de las economías y de qué tan buenas son las condiciones y garantías.  
El código propone hasta el 50% de deuda en relación al PIB, cantidad de deuda que con las actuales condiciones económicas desencadenaría una desestabilización fiscal. Una clara manera de ejemplificar esta situación es revisando las condiciones en las que se ha contraído deuda en el último año. Los préstamos con China por ejemplo fueron firmados a una tasa del alrededor 7%; los préstamos con el IESS a 6.5% en promedio; mientras que con los organismos multilaterales al 3% como máximo. Las altas tasas de interés demandadas se justifican con el alto riesgo crediticio del país. La calificadora  Fitch otorgó un “CCC” a los bonos ecuatorianos; mientras que Moody’s y Standard & Poor’s, “CAA3” y “B-“ respectivamente. Todas, calificaciones de muy alto riesgo. Chile por su parte posee una calificación de AA3.  
Es evidente cómo el Ecuador no es bien visto por los inversionistas o grandes prestamistas, razón por la cual exigen más intereses para garantizar su dinero. El resultado, financiamientos a costos elevados que tendrán que ser asumidos por las generaciones futuras.  
Actualmente el ratio Deuda/PIB del Ecuador es de alrededor 20%, dado este nivel y el actual entorno económico, jurídico e institucional inestable y riesgoso, se propone reducir al máximo el límite propuesto, de ser posible a un ratio máximo del 25% como límite.    

4. Sobre la modificación del presupuesto  
En el artículo 127 del código se le otorga al Ministro de Finanzas la potestad de modificar, ya sea para incrementar o disminuir, el presupuesto aprobado por la Asamblea. El límite de esta modificación es de hasta el 15% de lo aprobado.  
Esta situación es especialmente contraria a cualquier definición de responsabilidad fiscal. Atenta además a la sostenibilidad y transparencia de la que tanto se habla en el código. La modificación del presupuesto incluso después haber sido aprobado, sería un indicador de inestabilidad en las cuentas del Gobierno, ya que podría hallar su explicación en algún gasto no previsto o agregado deliberadamente con fines políticos, debido a la discrecionalidad de la que gozaría el Ejecutivo para realizar el incremento respectivo  
Ante esta situación, y con miras en la responsabilidad y estabilidad fiscal esta facultad no debería proceder. El Presupuesto General una vez aprobado, es decir, que este acorde a las reglas fiscales instauradas, no debería ser modificado sino solamente ejecutado.    

5. Sobre el Sistema Único de Cuentas del Tesoro Nacional  
El Artículo 170 establece un sistema de cuentas unificado que estará formado por los recursos de la Cuenta Única del Tesoro Nacional, las subcuentas de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, las cuentas de la Seguridad Social, las cuentas de las empresas públicas y por las cuentas de la banca pública. Con esto, el Estado contaría con una gran cantidad de flujo de efectivo que estaría a su disposición para ser utilizado como bien le parezca.  
Este artículo además de que permite el uso deliberado de estos recursos, atenta contra la independencia de cada una de estas instituciones, en especial de la Seguridad Social y la Banca Pública que son las que mueven grandes flujos de efectivo, y más aún de la Seguridad Social, ya que es dinero de los ecuatorianos depositados como previsión para el futuro.  
En este sentido, es necesario que esta disposición sea corregida y defina a los recursos de cada una de estas entidades como independientes y autónomos a fin de salvaguardar los recursos y evitar el uso discrecional de los mismos sea cual sea el fin.  

6. Sobre el uso del encaje bancario para compra de deuda  
Dentro de las disposiciones generales, la octava instaura la posibilidad de que las entidades y organismos del sector financiero puedan realizar depósitos de encaje bancario en forma de papeles de deuda hasta en un 75%. Este hecho atentaría contra la seguridad del dinero de los depositantes en los bancos puesto que el encaje bancario sirve para garantizar en cierta forma el dinero que éstos le han confiado a la institución en la cual lo depositaron.  
Dado que el dinero del encaje, no pertenece al Estado sino que son recursos privados, el uso del mismo para financiar al gasto público resulta totalmente inaceptable. Tema aparte, la inseguridad de los papeles del Estado mencionada en el numeral 3.  
Ante esta agravante, la propuesta es la eliminación de esta disposición general.    

Tal y como se mencionó al principio, el Código de Planificación y Finanzas Públicas lejos de encaminar al país hacia el desarrollo y crecimiento de la economía, compromete seriamente el destino de la misma. Esto, no solamente porque refleja y anuncia un uso no muy claro de los recursos con lo que cuenta el Estado, sino que además pretende utilizar los de fuentes privadas, como lo son el encaje bancario y el dinero del IESS.  
Para el desarrollo económico son necesarias la estabilidad y sostenibilidad tanto económica como fiscal. Esto se consigue a través de reglas fiscales eficientes y adecuadas que dirijan el aparato estatal de manera discreta y transparente. Además, es necesario el respeto y la garantía de la propiedad privada, requisitos sin los cuales no existe seguridad.  
Finalmente, una economía en la que se garantice todo lo anteriormente expuesto podrá ofrecer un entorno jurídicamente seguro e institucionalmente sólido en el cual se cuente con toda los requisitos para el crecimiento económico real y sostenible en el tiempo.

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